乡镇执法之所以是事业编，主要原因可以归纳为以下几点：

受县乡机构和编制限额管理影响：

本轮机构改革实行限额管理，原则上不能突破现有框架范围，既不能增加机构，也不宜增加编制。乡镇即使成立综合执法机构，一般也无法直接参公，只能采用混编混岗混职的方式使用事业编制。

受乡镇财政力量影响：

增加参公机构意味着将发放车补、年终绩效等福利，这将增加财政投入。在当前乡镇财力日趋紧张的情况下，大规模增加财政支出不符合现实环境，也有悖于机构改革的初衷。很多地方在组建乡镇综合执法队时，采取了折中方式，赋予其行政执法职责，但不改变单位和编制性质。

受干部队伍稳定方面影响：

乡镇综合执法队的成立涉及原来七站八所职能的划转整合，人员和编制较为复杂，包括全额拨款、差额拨款和自收自支性质。如果直接参公，现有人员势必有要求参公的诉求，在编制有限的情况下，如何解决这部分人员的诉求会产生矛盾。

历史沿革和现实需要：

乡镇综合执法大队通常由原来七站八所职能划转整合而成，人员随职能转隶，因此很多队员是事业编制。乡镇执法队需要处理大量繁杂且不太讨喜的工作，如果完全按照行政编制管理，可能会导致人员畏首畏尾，影响执法效率。

乡镇执法之所以是事业编，主要是受到机构改革、财政力量、干部队伍稳定等多方面因素的影响。虽然事业编制在职业发展和待遇提升上存在一定限制，但通过改革，未来有望改善工作环境和职业发展机会，提高工作积极性和队伍稳定性。